Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri in persona
Presidente del Consiglio pro tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici in Roma, via
dei Portoghesi n. 12 e' domiciliato;
Nei confronti Provincia autonoma di Bolzano in persona del
presidente della giunta provinciale pro tempore per la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 2 del 14 marzo 2008 recante «Disposizioni in materia di
istruzione e formazione» pubblicata nel B.U.R. n. 15 dell'8 aprile
2008, giusta delibera del Consiglio dei ministri del 30 maggio 2008:
quanto agli artt. 8 e 12 per contrasto con l'art. 8 n. 29, con
l'art. 9 n. 2 e n. 4 , con l'art. 19, comma 8 del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), con l'art. 11
del d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89 (Approvazione del testo unificato
dei decreti concernenti norme di attuazione dello Statuto speciale
per il Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico in
Provincia di Bolzano) nonche' per contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lett. n) Cost.
quanto dell'art. 14, comma 8 (che sostituisce l'art. 12-bis
della legge provinciale 12 novembre 1992, n. 40), per contrasto con
l'art. 8 n. 29 e con l'art. 9 n. 2 e n. 4 dello Statuto speciale
(d.P.R. n. 670 del 1972) nonche' per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lett. n) Cost.
La legge 14 marzo 2008, n. 2, della Provincia autonoma del
Trentino-Alto Adige/Bolzano recante «Disposizioni in materia di
istruzione e formazione» si propone di disciplinare nell'ambito della
relativa provincia la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di
primo e di secondo grado (Capo I) il Diritto allo studio e
Universita' (Capo II) la Formazione professionale (Capo III)
modificando, in larga parte, le leggi provinciali previdenti in
materia.
1. - Nell'ambito di tale ultimo Capo, il Titolo I si propone di
disciplinare l'esame di Stato nell'ambito della formazione
professionale. In particolare, l'art. 8, rubricato «Corsi annuali»
attribuisce alla Provincia autonoma di Bolzano, d'intesa con le
universita' italiane e straniere, la facolta' di organizzare corsi
annuali in favore di persone in possesso di un diploma professionale
al fine, tra l'altro di «creare i presupposti per poter sostenere
l'esame di Stato ai sensi dell'art. 12, utile anche ai fini
dell'accesso all'universita' e all'alta formazione artistica,
musicale, coreutica».
2. - I corsi annuali di cui al comma 1 si innestano sui corsi
triennali di qualifica professionale e sui successivi corsi annuali
di specializzazione della formazione professionale, che si concludono
con qualifiche rispettivamente diplomi professionali riconosciuti a
livello nazionale. I corsi triennali e i corsi annuali di
specializzazione citati comprendono, nella loro articolazione
curriculare, oltre a una parte tecnica professionale, anche una parte
adeguata di contenuti di cultura generale e di teoria professionale,
in modo da consentire il passaggio ai corsi di cui al comma 1.
3. - I corsi annuali di cui al comma 1 sono organizzati e attuati
dalle scuole provinciali di formazione professionale, individuate a
tal fine dalla giunta provinciale nel piano per la formazione.
Il successivo art. 12 (Preparazione e svolgimento dell'esame,
commissione d'esame) regolamenta tale esame stabilendo testualmente
che «le prove di esame vertono sulla valutazione delle competenze
acquisite in cinque delle materie fondamentali di cui all'art. 10
comma 2, nonche' in almeno una delle materie caratterizzanti
l'indirizzo di cui all'art. 10 comma 4» e fissando , inoltre, la
particolare composizione della Commissione.
Le disposizioni provinciali in esame, in tal modo, delineano,
nell'ambito del capo della legge dedicato alla materia della
formazione professionale, il percorso valido per sostenere l'esame di
Stato utile ai fini dell'accesso ai corsi di studi superiori
disciplinando, oltretutto, una nuova fattispecie di esame a valenza
provinciale nell'ambito della formazione professionale, vertente su
materie diverse dall'esame di Stato disciplinato a livello nazionale.
L'impugnativa delle disposizioni qui censurate richiede,
innanzitutto, l'inquadramento della formazione professionale
nell'ambito del sistema di attribuzione Stato Regioni a statuto
speciale con particolare riferimento al quadro delle attribuzioni
facente capo alla Provincia autonoma di Bolzano.
In via preliminare occorre considerare la disciplina di cui allo
Statuto speciale del Trentino-Alto Adige, in particolare, gli artt. 8
e 9 dello Statuto speciale di cui al d.P.R. n. 670 del 1972.
Lo Statuto, che detta le forme e le condizioni di autonomia della
Regione Trentino-Alto Adige e delle relative province autonome, oltre
a richiamare, nell' art. 4, i limiti gia' fissati in via generale al
legislatore regionale («in armonia con la Costituzione ed i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica»), individua con il
successivo art. 8, le materie nell'ambito delle quali le province
hanno la potesta' di emanare norme legislative in via esclusiva, tra
cui, sub n. 29), la materia dell'addestramento e della formazione
professionale.
Le disposizioni di cui alla legge qui censurata, peraltro, non
possono dirsi ricomprese in alcuno dei profili indicati dal
menzionato Statuto, la disciplina dei titoli idonei a determinare
l'accesso al livello di studi universitari essendo certamente
estranea tanto alla materia della formazione quanto a quella
dell'addestramento.
Alla provincia e' infatti attribuito la disciplina della
formazione in senso stretto con esclusione dei profili che
riverberano su profili generali dell'istruzione.
Sotto tale profilo la normativa provinciale qui in discussione si
pone in diretta violazione dell'art. 117, lett. n) che attribuisce
alla competenza legislativa esclusiva dello Stato l'emanazione di
«norme generali in materia di istruzione». Tali sono, senza dubbio,
quelle prescrizioni normative concernenti specifici aspetti o oggetti
della materia che, per la loro specifica incidenza sull'ordinamento
dell'istruzione, devono necessariamente ricadere nell'ambito della
sfera di competenza esclusiva statale. Come altresi' chiarito da
codesta ecc.ma Corte in sent. n. 279 del 2005, le norme generali in
materia di istruzione «sono quelle sorrette, in relazione al loro
contenuto, da esigenze unitarie e, quindi, applicabili
indistintamente al di la' dell'ambito propriamente regionale». «Le
norme generali cosi' intese si differenziano, nell'ambito della
stessa materia, dai principi fondamentali i quali, pur sorretti da
esigenze unitarie, non esauriscono in se' stessi la loro operativita'
ma informano, diversamente dalle prime, altre norme, piu' o meno
numerose».
Pertanto, in relazione alla materia sottoposta al vaglio di
codesta ecc.ma Corte, non possono che costituire norme generali tutte
quelle disposizioni che sostanziano il denominatore minimo ed
indefettibile dell'istruzione ma, soprattutto, che sottintendono le
summenzionate esigenze di unitarieta' e di uniformita' di disciplina
sull'intero territorio nazionale tra cui, senza dubbio, rientra la
disciplina relativa alle condizioni ed al conseguimento nonche' la
parificazione dei titoli di studio.
Eccedono, per contro, dalla sfera di attribuzione esclusiva della
provincia autonoma le disposizioni qui censurate siccome volte alla
individuazione dei presupposti per accedere ai corsi di istruzione
universitaria nonche' a disciplinare il contenuto dell'esame di
Stato, in modo differenziato per il solo territorio provinciale e
all'esito di corsi di formazione disciplinati in sede provinciale.
Non puo', d'altra parte, ritenersi che i profili interessati dalle
norme oggetto del presente ricorso interessino materie disciplinate
dallo Statuto speciale come appartenenti alla potesta' legislativa
concorrente.
Il d.P.R. n. 670 del 1972 riconosce alle province autonome, ex
art. 9 la potesta' di legiferare norme nel rispetto dei prinicipi
stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di istruzione elementare
e secondaria, tra cui quella professionale ex art. 9 n. 2, ovvero in
materia di «apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche
dei lavoratori ex art. 9 n. 4.
Ancora una volta, tuttavia, non e' possibile far rientrare negli
ambiti indicati ne' la disciplina dei titoli propedeutici per
l'accesso all'universita' ne' tanto meno quella relativa al contenuto
dell'esame di stato, utile per l'accesso agli studi superiori, quale
risulta disciplinato dagli artt. 8 e 12 della legge qui censurata.
Come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire la disciplina
della formazione e dell'istruzione professionale e' senz'altro
caratterizzata dall'intrecciarsi di competenze di vario livello,
essendo regolata da norme che attengono a materie per le quali sono
previste competenze normative di diverse attribuzione nelle quali, di
volta in volta e a seconda degli ambiti direttamente toccati,
troviamo profili attinenti a competenze statali e regionali (cosi' se
per quanto concerne la formazione interna all'azienda si e' ravvisata
una competenza esclusiva statale ex art. 117 lett. l), la c.d.
formazione «esterna» alle aziende, e' stata riportata alla competenza
regionale relativa alla formazione professionale ma pur sempre
sottolineando le possibili interferenze con altre materie, in
particolare con quella della istruzione per la quale lo Stato ha
varie attribuzioni: norme generali e determinazione dei principi
fondamentali»: in tal senso Corte cost. sent. n. 425 del 2006 ma v.
anche Corte cost. sent. n. 279 del 2005).
Tale specifica materia, d'altra parte, quale emerge anche dalla
normativa provinciale e regionale in materia (d.P.R. n. 689 del 1973:
Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige concernente addestramento e formazione
professionale; d.P.R. 10 febbraio 1983, n. 89: Approvazione del testo
unico concernente norme di attuazione dello statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige in materia di ordinamento scolastico per la
Provincia di Bolzano; d.P.R. n. 471 del 1975: Norme di attuazione
dello Statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di
apprendistato, libretti di lavoro, categorie e qualifiche dei
lavoratori), attiene, da un punto di vista oggettivo e
contenutistico, alla determinazione dei percorsi formativi (v. Corte
cost. n. 9 del 2004), alla programmazione scolastica ed alla gestione
ed organizzazione amministrativa del servizio scolastico (v. Corte
cost. 13 gennaio 2004 n. 13) ma in ogni caso, essa non puo'
autonomamente incidere sulla determinazione - all'esito di tali
percorsi - di titoli abilitativi per l'accesso agli studi
universitari al di la' e contrariamente a quanto gia' stabilito da
leggi dello Stato.
Ora non vi e' dubbio che la normativa statale - che prevede e
regola l'unico esame di Stato che da' diritto al titolo riconosciuto
sull'intero territorio nazionale e consente l'accesso all'universita'
e all'alta formazione artistica musicale e coreutica a conclusione
del corso di istruzione secondaria superiore - esprima valenza di
«norma generale».
In particolare assume valore di normativa statale di riferimento
la legge n. 425 del 1997 contenente «Disposizioni per la riforma
degli esami di stato conclusivi dei corsi» che contiene la disciplina
specifica degli esami di Stato conclusivi dei corsi di studio di
istruzione secondaria superiore. L'art. 1 della legge n. 425 del
1997, a sua volta, rimanda ad un successivo regolamento (d.P.R.
n. 323 del 1998), che disciplina la finalita', le modalita', il
contenuto dell'esame e la composizione delle Commissioni.
Con particolare riferimento alla disciplina degli esami di Stato
conclusivi dei corsi di istruzione secondaria superiore occorre
d'altra parte considerare che la stessa normativa di attuazione dello
Statuto speciale di cui al d.P.R. n. 89 del 1983, all'art. 11
stabilisce che «le norme per l'attuazione delle leggi sugli esami di
Stato sono emanate dalla provincia, sentito il Ministero della
pubblica istruzione» conferma che in subiecta materia la provincia
dispone, limitatamente alle modalita' di svolgimento dell'esame e in
ogni caso previa consultazione della competente amministrazione
centrale, di una mera potesta' attuativa di leggi statali, e che «le
materie su cui vertono gli esami di maturita' e le relative prove
sono annualmente determinate dal Ministro della pubblica istruzione
su proposta della provincia».
Restano ferme, dunque, le considerazioni suesposte in relazione
alle condizioni per il conseguimento e la parificazione dei titoli di
studio professionali conseguiti in sede provinciale a quelli statali,
profili questi, che certamente esulano dai campi di materia
attribuiti dallo Statuto alla potesta' legislativa della Provincia
autonoma di Bolzano.
Da quanto sopra esposto discende, dunque, che, pur nel complesso
intrecciarsi di attribuzioni a vari livelli nell'ambito interessato
dalle disposizioni qui censurate, la Provincia autonoma di Bolzano,
nell' esercizio della potesta' normativa - sia essa esclusiva o
concorrente - puo' disciplinare i percorsi formativi nell'ambito
della istruzione professionale ed anche stabilire quale sia,
all'esito di questi, il tipo di qualifica conseguita ma non puo'
determinare in via autonoma - se non eccedendo, come in tal caso, la
potesta' legislativa ad essa attribuita e confliggendo con la
potesta' legislativa esclusiva statale - quali siano i titoli
abilitativi per l'accesso agli studi superiori ovvero stabilire
contenuti dell'esame di stato in modo difforme dalla corrispondente
normativa statale.
Le disposizioni censurate, d'altra parte, nello stabilire che il
titolo conseguito con l'esame ex art. 12 al termine dell'anno
integrativo disciplinato dal precedente art. 8 della legge qui
impugnata e' valido presupposto per l'iscrizione ai corsi
universitari si pongono in diretto contrasto altresi' con altra
specifica disposizione statutaria ovvero con l'art. 19, comma 8 del
d.P.R. n. 670 del 1972 che stabilisce che «ai fini dell'equipollenza
dei diplomi finali deve essere sentito il parere del Consiglio
superiore della pubblica istruzione».
Per contro il Legislatore provinciale, nel caso di specie, omette
di prevedere alcuna forma di previa consultazione ovvero alcun
sistema equivalente di previa intesa o di raccordo con l'autorita'
ministeriale, unica abilitata a valutare l'idoneita' del titolo
conseguito attraverso il percorso professionale, a determinare
l'accesso ai corsi di studi superiori al pari del diploma di
maturita' disciplinato dalla normativa statale.
II. - Sempre nell'ambito del Capo III della legge provinciale in
esame l'art. 14, comma 8, nel sostituire l'art. 12-bis della legge
provinciale 12 novembre 1992, n. 40, prevede per «chi ha superato
l'esame previsto al termine di un corso di qualifica almeno triennale
della formazione provinciale» la possibilita' di proseguire gli studi
al quarto anno di istituto professionale statale dello stesso
indirizzo e indirizzo affine, «eventualmente previo superamento di
esami integrativi previsti limitatamente all'area linguistica e
matematica».
Anche la disposizione qui riportata non puo' ritenersi
inquadrabile nell'ambito delle materie attribuite alla potesta'
legislativa esclusiva ex art. 8 dello Statuto speciale (sub n. 29),
ovvero nella materia dell'«addestramento e della formazione
professionale» ne' tanto meno, essere fatta rientrare nell'ambito
della potesta' normativa concorrente ex all'art. 9 (sub 2 e 4 dello
statuto speciale), la disciplina de qua non potendo essere inquadrata
in senso stretto, ne' nella materia dell'istruzione professionale ne'
tanto meno in quella dell'apprendistato, libretti di lavoro,
categorie e qualifiche dei lavoratori.
La disposizione e' infatti volta a disciplinare il passaggio
interno tra il sistema della formazione professionale e quello
dell'istruzione, aspetto questo, anche esso attinente a profili
essenziali degli studi secondari superiori, da disciplinarsi secondo
regole uniformi e valide su tutto il territorio nazionale ex art.
117, lett. n), Cost.
Eccedendo il campo riservato alla provincia autonoma dal relativo
Statuto e relative norme attuative la disposizione censurata finisce
pertanto con l'incidere su materia riservata alla potesta' esclusiva
statale dalla disposizione costituzionale da ultimo menzionata.
L'art. 14 della legge provinciale n. 2/2008, diverge profondamente
dalla normativa statale di riferimento che, regolando gli aspetti
generali del sistema di conseguimento del titolo di istruzione
professionale, prevede un esame obbligatorio di qualifica al terzo
anno degli istituti professionali per il conseguimento del relativo
diploma necessario per la prosecuzione al quarto anno.
Tale esame, previsto a livello nazionale e', dunque, disciplinato
in modo uniforme sull'intero territorio nazionale escludendo la
possibilita' di esami diversamente disciplinati a livello provinciale
o regionale.
Quanto alla possibilita' di passaggio dal sistema della formazione
professionale a quello dell'istruzione secondaria, tale materia trova
specifica disciplina nel d.P.R. 12 luglio 2000, n. 257 (regolamento
di attuazione dell'art. 68 della legge 17 maggio 1999, n. 144) e nel
successivo d.m. del 3 dicembre 2004, n. 87, che disciplina in
dettaglio i modelli di certificazione per il riconoscimento dei
crediti utili ai fini del passaggio predetto.
In particolare, l'art. 6 del d.P.R. 12 luglio 2000, n. 257,
rubricato «Passaggio tra i sistemi» introduce un sistema di crediti -
determinati dalle conoscenze, competenze e abilita' acquisite nel
sistema della formazione professionale, nell'esercizio
dell'apprendistato, per l'effetto dell'attivita' lavorativa o per
autoformazione - utili ai fini dell'accesso ai diversi anni dei corsi
di istruzione secondaria superiore, da valutarsi ad opera di
Commissioni appositamente costituite. Di volta in volta le
Commissioni attestano le competenze acquisite ed individuano l'anno
di corso in cui gli interessati possono proficuamente inserirsi
rilasciando un apposito certificato.
Tali disposizioni, pertanto, introducendo un sistema di
valutazione e di certificazione attraverso standards qualitativi
prefissati appare essere espressione della competenza esclusiva dello
stato in materia di «norme generali sull'istruzione» con le quali
certamente collide, eccedendo dalla potesta' normativa attribuita
alla Provincia autonoma di Bolzano, la disposizione da ultimo
censurata.
Quest'ultima, infatti, introduce, su base provinciale, un sistema
di passaggio tra la formazione professionale provinciale e
l'istruzione statale totalmente differenziato, fondato su esami
meramente eventuali, peraltro limitati alla sola area linguistica e
matematica e senza alcuna valutazione dei risultati raggiunti nel
periodo di formazione ovvero di valutazione dei crediti acquisiti.
A tale riguardo appare significativo il richiamo alla legge n. 53
del 2000: Delega al governo per la definizione di norme generali e
dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale che, all'art. 2, lett. h), stabilisce
espressamente che, «ferma restando la competenza regionale in materia
di formazione e istruzione professionale, i percorsi del sistema
dell'istruzione e della formazione professionale realizzano profili
educativi, culturali e professionali di differente livello, valevoli
su tutto il territorio nazionale se rispondenti a livelli di
prestazione fissate dalla medesima legge delega e che le modalita' di
accertamento di tale rispondenza sono demandate ad un apposito
regolamento volto a determinare la «definizione degli standards
minimi formativi richiesti ... per i passaggi dai percorsi formativi
ai percorsi scolastici».